健全節(jié)約集約用地制度,限定建設(shè)用地總量,嚴控建設(shè)用地增量,盤活建設(shè)用地存量,提高土地利用效率,解決城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的低效土地利用問題,是保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力的重要因素之一。在研究城鎮(zhèn)低效用地整治規(guī)劃技術(shù)基礎(chǔ)上,分析城鎮(zhèn)低效土地改造利用方式,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),提高土地承載能力,以促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一、規(guī)劃總體要求

為了加強地區(qū)國土空間的修復和利用，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理布局，科學的制定城鄉(xiāng)低效用地整治規(guī)劃，使整治規(guī)劃規(guī)范、有效，有更強的針對性、指導性和可操作性，需要對規(guī)劃的框架要求進行研究和分析。

（一）規(guī)劃目的

在“雙評價”的基礎(chǔ)上，科學分析城鄉(xiāng)低效用地整治潛力。通過推進城鄉(xiāng)低效土地改造，盤活存量建設(shè)用地，促進存量建設(shè)用地再利用，提高土地利用效率，增強城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給，優(yōu)化經(jīng)濟增長方式，助力鄉(xiāng)村振興。

（二）規(guī)劃原則

堅持政府引導、規(guī)劃先行;堅持市場取向、因勢利導;堅持公眾參與、平等協(xié)商;堅持利益共享、多方共贏;堅持因地制宜、規(guī)范運作的原則，在符合上級國土空間總體規(guī)劃的前提下，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展水平，積極穩(wěn)妥推進低效用地整治工作。將城鄉(xiāng)低效用地整治與國土整治、生態(tài)修復有機結(jié)合。

（三）規(guī)劃的定位

整治規(guī)劃是城市國土空間總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃的專項內(nèi)容，是實施城鄉(xiāng)低效土地再利用的指導性文件。城鎮(zhèn)低效用地整治工程界定、改造方式、用地布局、時序安排、用地強度等工作，均應符合整治規(guī)劃的總體要求。

（四）規(guī)劃范圍

以城鎮(zhèn)功能控制區(qū)為規(guī)劃范圍。

（五）規(guī)劃編制

根據(jù)城鎮(zhèn)低效用地整治的目標、任務，依據(jù)相關(guān)標準、規(guī)范在“雙評價”的基礎(chǔ)上，針對待改造的城鎮(zhèn)功能控制區(qū)用地，采取差異化的整治措施，完成城鎮(zhèn)低效用地的改造，達到再利用的目的，技術(shù)方案如圖所示。

城鎮(zhèn)低效土地整治規(guī)劃技術(shù)流程圖

二、整治潛力分析

（一）城鄉(xiāng)低效土地評價

以資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為依據(jù)，分析城鎮(zhèn)低效土地進行城鎮(zhèn)建設(shè)的承載規(guī)模，識別城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)。

1、資源環(huán)境承載力評價

針對城鎮(zhèn)低效土地，在現(xiàn)有發(fā)展階段、經(jīng)濟技術(shù)水平、生產(chǎn)生活方式下，對比現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模與城鎮(zhèn)建設(shè)承載規(guī)模，識別區(qū)域土地、水、氣候、生態(tài)、地質(zhì)、災害等環(huán)境要素承載狀態(tài)，重點研究水資源承載力，合理判斷該區(qū)域內(nèi)土地資源能夠支撐的城鎮(zhèn)建設(shè)活動的最大合理規(guī)模。

2、國土空間開發(fā)適宜性評價

在維系生態(tài)系統(tǒng)健康和國土安全的前提下，綜合考慮地區(qū)自然、人工、政策等資源環(huán)境等要素條件，選取評價因子，評價城鎮(zhèn)低效土地進行城鎮(zhèn)建設(shè)活動的適宜程度，重點識別城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)。評價因子的選取一般將水資源短缺、地形坡度大于25°、海拔過高、地質(zhì)災害危險性極高的區(qū)域，劃定為城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)。

（二）城鎮(zhèn)低效土地的利用特點

1、區(qū)域地形復雜，發(fā)展空間受限

現(xiàn)有改造區(qū)域中的低效土地利用類型多樣且分布有一定規(guī)律。一方面，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，建設(shè)用地的內(nèi)在需求快速釋放，用地需求空間大幅增長，需要更多的建設(shè)用地指標;另一方面，受地形地貌、水資源和生態(tài)環(huán)境的制約以及各種人工要素及政策因素的制約，城鎮(zhèn)低效土地未來可作為新增建設(shè)用地指標的空間有限。

2、建設(shè)用地利用集約度不高

受當時經(jīng)濟、社會條件限制，城鎮(zhèn)建設(shè)用地使用效率普遍偏低，土地使用強度低，可提升空間大;用地空間組織零散、破碎，集約度不高，客觀造成土地資源的浪費。

3、工業(yè)用地粗放

低效工業(yè)用地在城鎮(zhèn)低效土地中的比重較大。一方面，由于長期發(fā)展工業(yè)企業(yè)，工業(yè)用地體量大，地塊破碎、布局分散，未形成集聚效應，規(guī)?；l(fā)展;另一方面，隨著城鎮(zhèn)經(jīng)濟的成長，區(qū)域煤炭、鋼鐵、水泥等產(chǎn)業(yè)面臨淘汰、升級，機械裝備制造、材料加工、新材料和物流商貿(mào)等產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，導致工業(yè)用地的需求劇增。

4、用地結(jié)構(gòu)不合理

面對城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村部分區(qū)域公共管理和服務設(shè)施配套落后，已不能推動人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾解決，不能適應美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。抓住優(yōu)化國土空間布局的關(guān)鍵點，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，促進綠地、廣場、市政公用設(shè)施用地等地類布局，提升城鎮(zhèn)人居環(huán)境改造升級。

（三）整治內(nèi)容

依據(jù)國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略意圖及資源利用的主導方式，結(jié)合國土空間規(guī)劃用途分類標準，城鎮(zhèn)低效用地整治對象可歸納為以下幾類：

1、低效居住用地：包含待改造老舊居住區(qū)、棚戶區(qū)、城中村等用地;

2、低效公共管理與公共服務設(shè)施用地：在原有行政機構(gòu)及經(jīng)濟條件下建設(shè)的有關(guān)用地，現(xiàn)階段需搬遷的行政單位或者劃撥用地、教育科研等服務類用地;

3、低效商服用地：業(yè)態(tài)低端，土地利用率低，不適應社會發(fā)展需淘汰的產(chǎn)業(yè)用地;

4、低效工業(yè)用地：國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的淘汰類需升級的產(chǎn)業(yè)用地，“退二進三”產(chǎn)業(yè)改造用地;

5、低效物流倉儲用地：城鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)內(nèi)與現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃不符的低效利用土地;

6、批而未用土地：已經(jīng)法定流程批準，現(xiàn)階段批而未用或批而未供的閑置用地;

7、其他低效建設(shè)用地：其他廢棄、退化、污染、損毀的用地，需通過規(guī)劃改造才能二次利用的土地。

（四）整治目標

在符合國土空間規(guī)劃的前提下，以資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為依據(jù)，堅持耕地資源保護的下限及建設(shè)用地總量的上限，推進城鎮(zhèn)低效用地整治工作。將城鎮(zhèn)低效用地整治與工礦廢棄地再利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和貧困地區(qū)土地綜合整治有機結(jié)合，提升土地利用的綜合效能。具體整治目標如下：

1、以城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善為目標，提升人居環(huán)境、公共管理與公共服務設(shè)施配套等，整合用地資源，提升土地利用率。

2、以產(chǎn)業(yè)升級、集約發(fā)展為目標，推進供給側(cè)改革，促進落后產(chǎn)能的更新?lián)Q代，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升環(huán)境質(zhì)量，增強綜合競爭力。

3、以提升農(nóng)村人居環(huán)境、改善生活品質(zhì)為目標，優(yōu)化村莊布局，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

4、以優(yōu)化土地使用效能為目標，通過土地整治、增減掛鉤等措施，助力城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)用地需求與供給矛盾的破解。

三、城鎮(zhèn)低效用地整治規(guī)劃

（一）城鎮(zhèn)低效用地整治方式

1、土地使用權(quán)人改造

在城鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)范圍內(nèi)，符合國土空間規(guī)劃和年度實施計劃的，由原土地使用權(quán)人自行改造，涉及土地使用權(quán)出讓方式改變的，可采取協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)，補繳土地出讓金。在符合規(guī)劃條件下，如改變土地用途或者提高土地利用強度的，補繳土地出讓差價。

2、引入社會資金改造

對于納入城鎮(zhèn)低效用地整治范圍的工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用地，由政府將拆遷、安置、補償?shù)惹捌诠ぷ髋c規(guī)劃確定的開發(fā)建設(shè)活動連同土地使用權(quán)整體打包，發(fā)揮市場的宏觀調(diào)控作用，通過公開招標的方式，引入社會投資人統(tǒng)一實施，以提高土地利用率，提升土地價值。

3、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改造

屬城鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)范圍內(nèi)的由集體經(jīng)營和管理的建設(shè)用地改造，根據(jù)國土空間規(guī)劃和年度計劃組織實施。其可以通過協(xié)議出租、出讓方式取得集體經(jīng)營性用地，自主經(jīng)營開發(fā)，促進集體經(jīng)濟組織的可持續(xù)發(fā)展。

4、政府回購改造

整治規(guī)劃區(qū)內(nèi)需改建或調(diào)整使用土地，政府根據(jù)該建設(shè)用地的利用現(xiàn)狀，由政府出資，依法收回或者收購土地使用權(quán)，納入土地儲備計劃，優(yōu)先用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)。

5、土地并宗改造

根據(jù)整治規(guī)劃和年度實施計劃，結(jié)合待整治土地的利用現(xiàn)狀，發(fā)揮使用權(quán)主體優(yōu)勢，通過協(xié)議出租或出讓方式，化零為整，整合相鄰需改造宗地，辦理土地變更登記手續(xù)，進行集中改造。

（二）城鎮(zhèn)低效用地整治差異化政策措施

1、合理分配土地收益

在城鎮(zhèn)低效用地整治工作中，政府通過征收農(nóng)村集體建設(shè)用地或者回收、回購原國有土地使用權(quán)進行經(jīng)營性開發(fā)利用的，將其一定比例的土地出讓收益專項返還原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者國有土地使用權(quán)人，用于鄉(xiāng)村文化、體育、衛(wèi)生、醫(yī)療設(shè)施的建設(shè)及原國有土地使用權(quán)人經(jīng)營利用，促進鄉(xiāng)村振興及實體經(jīng)濟發(fā)展。

2、推進土地置換，維持增減平衡

對低效工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用地改造，在符合國土空間規(guī)劃及國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的基礎(chǔ)上，通過收回、收購、置換、整合等方式調(diào)整原工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用地，盤活存量用地，增加單位土地產(chǎn)出，進一步提升土地生產(chǎn)率。

3、多元化的供地、拆遷、補償模式

根據(jù)土地開發(fā)項目性質(zhì)，探索多元化的供地、拆遷、補償方式。對于涉及公共利益的開發(fā)建設(shè)項目，由政府主導拆遷，統(tǒng)一補償，并以劃撥方式供地;對于經(jīng)營性項目用地，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀，通過公開招標確定整治主體，統(tǒng)一實施。

四、結(jié)語

結(jié)合城鎮(zhèn)低效用地整治規(guī)劃系統(tǒng)，分析了規(guī)劃的目的、原則、范圍等要素，研究了城鎮(zhèn)低效用地整治潛力評價的內(nèi)容及土地利用特點，構(gòu)建了城鎮(zhèn)低效用地整治模式。通過城鎮(zhèn)低效用地整治規(guī)劃的實施，能夠改變原有低效土地混雜交錯的格局，整合土地資源，盤活存量用地，發(fā)揮集聚效應，緩解用地矛盾，促進產(chǎn)業(yè)升級;完善公共服務設(shè)施，改善人居環(huán)境;推進環(huán)境治理，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。